Comentarios acerca del libro Historia Económica de Colombia en el Siglo XX de Roberto Junguito Bonnet y de su rol como decano de la tecnocracia colombiana. 

 

El libro de Junguito (Fondo de Publicaciones de la Universidad Sergio Arboleda, octubre de 2016) es referencia obligada para historiadores y economistas interesados en Colombia. Difícil encontrar un mas detallado relato cronológico de las políticas macroeconómicas adoptadas por los distintos gobiernos durante el siglo pasado.

Junguito hace énfasis en el manejo de los instrumentos de la política económica y describe el surgimiento y evolución de las instituciones a cargo de ese manejo. Para cada época, en las que pone como telón de fondo los períodos presidenciales, acompaña su análisis descriptivo con información estadística sobre la marcha de la economía (crecimiento económico y situación monetaria, de comercio exterior, cambiaria y fiscal, fundamentalmente).

 

Precariedad del poder del gobierno central

Hay que recordar que Colombia llegó al Siglo XX en medio de la llamada Guerra de los Mil Días y que su economía quedó exhausta después de esa contienda civil y de las anteriores a lo largo del Siglo XIX. A partir de ahí empezó un proceso de construcción de su infraestructura económica en la que el sector cafetero desempeñó un papel significativo, así como proyectos viales y ferroviarios financiados en parte con los recursos provenientes de la indemnización por la pérdida de Panamá, y el surgimiento de un sector industrial (en Antioquia y la Costa Atlántica) que contaba con el atractivo de una muy elevada protección natural (costos inmensos de transporte desde el exterior hacia el interior del país y entre regiones).

Eran tales los problemas de transporte interno que Colombia fue el primer país de América Latina en el que se fundó una línea aérea (Avianca a finales de 1919). En los años veinte transportarse de Medellín, Barranquilla y Cali a Bogotá tomaba alrededor de una semana en el caso de personas y mas de dos semanas en el caso de mercancías. El mal tiempo y los accidentes añadían al riesgo de retrasos y pérdidas.

 

El área de influencia del gobierno central radicado en Bogotá era relativamente pequeño en un país montañoso de regiones aisladas. Esa falta de influencia se reflejó dramáticamente, por ejemplo, en el tema del manejo del orden público y la aplicación del sistema de justicia. Si bien hubo una relativa paz desde finales de la Guerra de los Mil Días hasta 1932, a partir de ahí retornó la violencia partidista. Bandas político-delincuenciales o simplemente delincuenciales empezaron nuevamente a operar en varias regiones, sin que el gobierno central tuviera la voluntad o capacidad de combatirlas eficazmente.

Desde ese entonces se volvieron recurrentes los enfrentamientos entre el gobierno central y esas bandas (ver mi ensayo “Teoría acerca de las guerras de Colombia”, lanota.com, mayo de 2016). El proceso de ampliación del control territorial por parte del gobierno fue dificultoso y muy gradual y solo vino a consolidarse parcialmente en la segunda mitad del Siglo XX con el alto crecimiento poblacional y económico de los principales centros urbanos y de su área de influencia y con el desarrollo de la infraestructura de transporte, comunicaciones y otros servicios públicos. Ese mayor control territorial se dio con altibajos y retrocesos ocasionados básicamente por la irrupción, en los años setenta, del lucrativo negocio del narcotráfico.

Crecimiento económico positivo

Lo cierto es que Colombia, una vez concluida la Guerra de los Mil Días y a todo lo largo del Siglo XX, experimentó un crecimiento económico positivo. Como lo señala Junguito, los promedios decenales de aumento anual del PIB oscilaron entre 3% y 6% (las décadas por encima de 5% anual fueron, de mas a menos, los años 20’s, los 70’s, los 10’s, y los 60’s). Y aún en las décadas de menor crecimiento promedio anual (de menos a mas, los años 90’s, los 00’s y los 80’s) fue positivo el aumento del PIB per cápita.

Ahora bien, el libro de Junguito muestra, con lujo de detalles, cómo evolucionaron las políticas económicas y cómo surgieron las instituciones responsables de su diseño y manejo. Pero no se adentra lo suficiente en el interrogante de si las políticas y su institucionalidad estuvieron a la zaga o a la vanguardia del desarrollo económico del país.

Por ejemplo, parecería una razonable hipótesis de trabajo que durante el alto crecimiento de 1910–1929 Colombia organizó en el vital sector del café y en el área de la política monetaria unas instituciones que posiblemente contribuyeron al buen desempeño del PIB. En adición, gracias a la paz reinante se intensificó el colonizaje, liderado por los antioqueños, de territorios no habitados o explotados. 

 

Por otro lado, el decaimiento no muy acentuado del crecimiento económico durante 1930-1949 pudo haberse originado en la Gran Depresión de la economía global y en el retorno de la violencia partidista que degeneró en el surgimiento de las bandas a las que se hizo referencia atrás. Hasta aquí no hay contradicciones con lo expuesto por Junguito, pero no así en el análisis de lo sucedido en la segunda mitad del siglo.

Durante la fase económicamente expansiva de 1950–1969 Colombia se benefició con el desarrollo de  la infraestructura vial, del servicio de energía eléctrica y de los sectores de comunicaciones, entre otros. Básicamente se aceleró el proceso de integración de los mercados regionales del país, lo que impulsó la ampliación de la frontera agropecuaria y la llegada a zonas como Cali y su área de influencia de inversión extranjera representada principalmente en empresas multinacionales de consumo masivo.

Para el desarrollo de su infraestructura, Colombia contó con un decidido apoyo de entidades multilaterales de crédito como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (y de gobiernos extranjeros). Fue escogida como país piloto para los préstamos de estas entidades, lo que trajo consigo, como contraparte, un desarrollo institucional a nivel del gobierno central que permitió llevar a cabo los proyectos sectoriales de inversión por ellas financiados.

El libro de Junguito es parco en el análisis de la financiación y desarrollo institucional de estos sectores cuyo impacto en esos años pudo haber sido notable debido a que se eliminaron “cuellos de botella” o restricciones significativas que pesaban sobre la actividad económica en general. Incluso podría argumentarse que el relativamente alto crecimiento económico de esas décadas se dio a pesar de las políticas macroeconómicas que se adoptaron.

Por ejemplo, en el frente monetario y cambiario el manejo fue errático por decir lo menos. Baste notar la poca estabilidad de la tasa de cambio y una política monetaria que se tradujo en aumentos importantes de la inflación, la que llegó a consolidarse en niveles superiores al 20% anual. Se trató de una muy alta inflación durante un largo período que indudablemente tuvo un impacto negativo sobre la distribución del ingreso.

Adicionalmente, el control de cambios que se estableció en 1967 duró inexplicablemente hasta comienzos de los años noventa. Ese control de cambios, que se adoptó como medida para sortear una falta temporal de divisas, se extendió mucho mas allá de su vida útil con el beneplácito de los economistas mas influyentes de la época, incluido Junguito.

Este control de cambios, que estuvo acompañado de una política de altos aranceles y de numerosos controles administrativos al comercio exterior, introdujo grandes rigideces en el manejo monetario, contribuyó a la alta inflación y afectó negativamente la eficiencia en la asignación de recursos productivos.

El intervencionismo desbordado de esta época favoreció a determinados grupos económicos en detrimento de los intereses de la gran mayoría de la población. Mas aun, estimuló el surgimiento de una economía al margen de la ley, evasora de unas restricciones y prohibiciones anacrónicas que coartaban las libertades económicas básicas.

Fue en medio de las ventajas relativas que traía operar por fuera de un sofisticado tinglado de prohibiciones, que el negocio del narcotráfico prosperó de manera explosiva, hasta llegar a comprometer en las dos últimas décadas del Siglo XX la institucionalidad política y el crecimiento de la economía.

En estos aspectos el análisis de Junguito adolece de vacíos, que se originan en un enfoque que lo lleva a concentrase ante todo en los temas que interesan desde el punto de vista de la administración de la hacienda pública. Se encuentra ahí un pormenorizado relato sobre cómo se manejaron los instrumentos de la política macroeconómica a disposición de las autoridades, pero no hay un análisis a fondo sobre si ellos eran en sí mismos los mas apropiados o los mas conducentes desde el punto de vista del progreso de Colombia.

Rasgos de la tecnocracia económica colombiana

Desde la segunda mitad de los años setenta Roberto Junguito se convirtió en uno de los mas representativos líderes de una tecnocracia que desde ese entonces ha sido pieza clave en el diseño y administración de la política económica y social. Su seriedad y rigurosidad académica, su capacidad para resolver complicados dilemas de política, y su simpatía personal, lo catapultaron a diferentes importantes posiciones, por ejemplo, como director de Fedesarrollo, dirigente gremial, embajador ante el Fondo Monetario Internacional, miembro de la Junta Directiva del Banco de la República, y ministro en tres ocasiones (dos veces en Hacienda).

Sin lugar a exageraciones, se puede decir que una gran cantidad de economistas, sociólogos y politólogos, no solo colombianos sino también de otras nacionalidades, han tenido el privilegio de trabajar al lado de Junguito. Su espíritu analítico y su disciplina de trabajo aportaron en la formación de dos o tres generaciones de tecnócratas, que han ocupado destacadas posiciones en la administración pública y en el sector privado.

Esta tecnocracia ha logrado ganarse el respeto de la clase política y ha contribuido a que Colombia recorra el sendero de un crecimiento promedio positivo. Es una tecnocracia de formación neoclásica keynesiana. Amiga del uso de instrumentos de política reguladores de los mercados. Junguito se sitúa en el espectro mas moderado de esta escuela, partidario como lo es de un intervencionismo estatal relativamente flexible y de no perturbar en demasía el funcionamiento de las fuerzas de mercado.

El mayor elogio que se le pueda hacer a esta tecnocracia es que ha evitado grandes errores en el manejo macroeconómico, entre otras, frenando los apetitos de la clase política cuando han tendido a desbordarse y administrando con destreza períodos de escasez agravados por choques externos. A Junguito le correspondió hacerlo como Ministro de Hacienda en las crisis de 1984-1985 y 2002-2003.

Sin embargo, esta tecnocracia le ha dado la espalda a la adopción de políticas liberales clásicas y al desarrollo de condiciones favorables para la creación no subsidiada de riqueza por parte del sector privado. Todo su empeño e ingenio se ha focalizado en el uso y abuso de instrumentos de intervención en mercados específicos y no en cómo asegurar un entorno de reglas generales en el que opere una libertad de mercados con los menores obstáculos artificiales posibles.

Quizás eso es mucho pedirle a una tecnocracia que primordialmente se financia con dineros públicos. Que es contratada precisamente para defender los intereses de la clase política y los grupos que controlan el Estado, cuyo poder se aviva con la existencia de regulaciones y trabas de todo tipo.

A Junguito y sus amigos no los desvela mayormente un creciente estatismo y una cada vez mas gravosa tributación, siempre y cuando eso ocurra en un marco de gradualidad. Su principal preocupación es la de mantener un mínimo equilibrio en las cuentas externas y fiscales. La de evitar grandes traumatismos en el manejo macroeconómico. Y si bien esto importa, carecen de la inclinación y la audacia para romper con las políticas estatistas keynesianas que van en contravía de una economía mas libre y dinámica.

Junguito es un reformista moderado. Respetuoso de la institucionalidad y sus políticas. Las aborda con deferencia, al igual que lo hace con los personajes de la vida pública que fueron protagonistas. Sin fuertes cuestionamientos ni osadas conclusiones. Y eso lo refleja el libro: muy rico en la minucia, pero bastante parcial en el análisis de los impactos de carácter general.